中国特种纸反倾销案的纸业案例
来源:新金融观察报 / 2011-11-13

中国特种纸反倾销案的纸业案例


    在我国的对外贸易领域,纸业、特种纸是一个特殊的行业。规模上看,它并不显眼,2010年的进出口额不足1000亿美元,在我国当年度2.97万亿美元的对外贸易总额中不过冰山一角,特种纸的贸易更少。但是从WTO规则看,却有着无可替代的标杆作用——中国第一起反倾销和入世后第一起反倾销案件都诞生于此。当国内大部分行业还对国际竞争中的自我保护惶惑无知的时候,纸业已经走向了国际官司的战场。

   无法可依的尴尬

  谈起15年前的那场官司,律师王雪华仍然能够回忆起足够多的细节。当时他受国内9家造纸企业的委托,对美国、韩国和加拿大的数家企业进行新闻纸反倾销诉讼。让王雪华感到骄傲、也让这起案件被恒久铭记的是其里程碑式的意义——由于参与国际贸易活动的日益频繁,到1996年的时候,我国一些行业对“反倾销”这个字眼并不感到陌生,却从来只坐在被告席上。而主动与外国竞争者对簿公堂的先河,则是此次由纸业所开。

  但即便是这标志性的第一次,最初也存在夭折的风险。因为这注定不会是一起普通的“官司”,“国际”二字让它有莫名的距离感,而“反倾销”则令人敬畏。“这几家纸厂一开始想了很多其他的办法,”王雪华回忆说:“比如实行进口许可证,或者建立国家储备等等。但是后来大势所趋,我们国家也在积极入世,这些有自我封闭倾向的保护措施最终是要被打破的。于是后来他们就想到要用法律武器。

  虽然这起反倾销案立案是在1997年,但其实早在1996年的时候9家造纸厂就已经和王雪华接触。但尴尬的是,虽然有诉诸法律的意向,王雪华们却陷入了“无法可依”的窘境。

  “其实我们国家早在上世纪90年代初就开始着手起草相关法律法规,但是1996年的时候还没有颁布。当时关于‘反倾销’,只有‘对外贸易法’里有一些。可也仅仅只是说,如果国外产品确实存在倾销事实,可以实施反倾销举措,但是却没有相关的操作方法。”

  在这种情况下,纸厂们能做的只有等待和忍受——由于世界范围内的生产过剩,而中国市场又长期扮演一个“调剂市场”的角色,大量廉价新闻纸涌入中国。据当时的报道,进口新闻纸品平均每吨比国内同类产品便宜1000到1500元人民币。

  这导致的直接结果就是:国内生产的新闻纸大量积压,企业开工率不足。相关数据显示,原告9家新闻纸生产企业1997年的库存量较1996年激增 175%;1996年下半年开始,全国范围内各新闻纸生产企业的开工率仅为67.83%;国内新闻纸产业利润下降,陷入全面亏损。1997年原告9家企业税前总利润比 1996年时下降88%,失业率则从1996年的 4.46%飙升至1997年的17.94%。

  第一起反倾销的胜利

  “转机出现在1997年年初。”王雪华说,这一年的1月份,《国际商报》刊发了外经贸部条法司负责人就反倾销问题的答记者问。“其中主要讲的就是中国启动反倾销,外经贸当时解释了,如果启动,企业应该满足什么条件、做什么事情。当时我觉得,这是一个信号。”

  事情的确如王雪华所料,不久之后的1997年3月25日,《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》正式颁布。《条例》界定了具体的倾销行为,并为反倾销措施提供了相应指导和支持。

  成都特种纸:有了法律依据,9家造纸企业的反倾销活动开始步入正轨。“其实我很早就知道有这部条例,但一直不知道究竟什么时候正式颁布。草案应该是在1994年的时候就起草完毕了。因为当时我也是参与者之一。”在进入律师事务所之前,王雪华长期在对外经济贸易大学任教,并曾担任当时法学部(今对外经贸大学法学院)副主任。由于对此领域的熟稔,使他成为这起“中国反倾销第一案”的关键角色。

  “首先,反倾销的损害是很清楚的。”王雪华告诉新金融记者,廉价的外国新闻纸对国内造纸企业造成了巨大的冲击。一般地说,在某个行业中,进口商品量占全国总销量的5%时视为正常的补充和调剂,10%是临界点,15%以上则开始形成威胁。当时的情况是:进口新闻纸占到国内市场销售的40%。

  接下来就是调查取证。“在这个事情上,我们主要衡量新闻纸在原产国国内的正常价值,我们叫normal value,然后对比他们向我们的出口价格。这样很容易看出反差。”虽然王雪华和9家造纸企业准备充分,但却遭到了被告的轻视:“美国人当初都没怎么应诉,可能他们觉得这事中国搞不起来。”

  1997年10月16日,王雪华拖着成箱的材料,和九大纸厂的代表一起向当时的外经贸部提出反倾销申请。当年12月10日正式立案。1998年7月10月初裁认定,美、加、韩3国的进口新闻纸倾销成立,倾销幅度为17.11%- 78.93%,中国海关决定从 7月10日起,对原产于上述3国的进口新闻纸实施临时反倾销措施,任何进口商在进口原产于上述3国的新闻纸时,都必须向海关提供与初裁的倾销幅度相应的现金保证金。1999年6月3日,对外贸易经济合作部和国家经济贸易委员会作出最终裁定,肯定了初裁的结果。

  “后来有国外媒体评价这个案件,说中国的反倾销起点很高。其实当初我们起草这个条例的时候就注意了与国际接轨。比如说参照关贸总协定,也就是后来的世贸组织的规定,以及美国、欧盟等西方国家的做法。”王雪华认为,中国从最初的没有经验到慢慢成熟,这个过程中调查机关起了很大的作用。“后来外经贸部和国家经贸委合并成立商务部,他们最大的工作特点就是专业。还有在宣传这一块,也做得很好。”

  得益于有关部门的大力宣传和教育,越来越多的行业开始用法律维护自我权益。1997新闻纸反倾销一案之后,针对国外产品的反倾销案件屡见不鲜,诸如聚酯薄膜、钢铁、硅钢、不锈钢等等……但王雪华认为,企业维权意识的加强并不是全部,应诉方态度的转变亦能凸显我国在这一领域的进步。

  由原告到被告

  王雪华再次代理纸业的“国际官司”是在5年后。十分凑巧的是,2002年的这起案件因为时间特殊,也获得了与1997年的案件相似的地位——中国入世后第一起反倾销案。但此次的原告已经与上次完全不同,纠纷产品也成了铜版纸。但是在被告方中,却有一些熟悉的面孔。

  “这次依然有来自韩国和美国的企业。”王雪华说,“不同的是,这回大家都认真了,也更有技巧。”

  所谓“认真”直接地表现于对律师团队的选择。从某种意义上说,律师江鹏是王雪华当年的对手——他受雇于被起诉的美国方面。“虽然一听是被告的是美国企业,但其实在2002年的那起案子里,美国只是配角。”他说。

  当时的情况是,以江苏金东纸业为代表的4家国内造纸企业状告来自日本、韩国、美国和芬兰的数家企业在向中国出口铜版纸时存在倾销行为。江鹏的任务是,证明在这个控诉面前美国只是被殃及的“池鱼”:“简单点说,就是要把美国给‘择’出来。”

  与1997年的案件一样,虽然此案立案是在2002年6月,实际上进口铜版纸的价格倾销造成的严重影响早已存在。2000年的时候国内铜版纸需求200万吨,自产只有100万吨。但在这种供不应求的情况下,却出现了销售价比成本价还低1000元/吨的怪状。起初几家造纸企业还以为是相互间的恶意竞争,后来经过调查才发现,原来是进口产品倾销作祟。

  “但是具体到美国的情况,那纯属误会。”江鹏告诉新金融记者,由于中美两国海关统计方法的差异,使人产生大量美国铜版纸涌入中国的错觉。“我们调查发现,中国海关1个海关税则对应美国方面的海关税则有4个之多,也就是说在美国分为4种产品分别标记的,在我们国家被统计为1种产品。这样我们证明了美国海关统计的这4项量的总和与中国的这1项接近,铜版纸只是这4项中的1项,在中国却被当作了全部。”

  最终,由于成功地证明美国出口中国的铜版纸仅为7025吨,仅占中国同期进口量的0.8%( 产业损害调查期数据统计期为1999年1月1日至2001 年12月31 日),“这满足了WTO中‘忽略不计’的定义范畴。于是就把美国给排除了。”

  和美国一样免于处罚的还有芬兰。最终只有来自日本和韩国的企业被征收反倾销税。江鹏认为,此次案件美国被卷入,是因为对某一经济事件的理解偏差。“把事情讲清楚就行。”但是,反倾销的“国际官司”往往涉及本国产业保护的“大义”,这些时刻,“误会”便通常成了“蛮不讲理”的遁词。

  变味的纠纷

  “2006年的‘双反案’也是我给打的。”江鹏告诉新金融记者,在反倾销案件的圈子里呆得久了,总有许多机缘巧合——2002年的案子里他还是美方的代表,但是此时却站到了老雇主的对面。对簿双方也完全掉个:当初是中国告美国,这会儿是美国告中国。

  “这起案子的产品仍是铜版纸,中方的几个企业也都没怎么变。但特别之处是,这是美国第一次‘双反’(反倾销和反补贴)中国。而现在所有针对中国产品的‘双反’案件里,有一半是美国发起的。”

  江鹏表示,这起案子比2002年的那起要困难得多:“反倾销倒还好说,因为美国针对中国的反倾销已经有了十几年的历史,如何操作相互都很清楚。但是反补贴上面就存在很多误解,我们还需要帮助美方熟悉中国的相关法律法规和执行情况。他们也是一个摸着石头过河的过程。有时候我们根本不明白他们想问什么。”

  除此之外,对于这次起诉,美国方面由两个机构分别执行:美国商务部负责倾销和补贴的幅度的调查;美国国际贸易委员会负责损害的调查。“这样的话我们就要分别配合这两个机构进行调查取证、答辩抗辩。诸如此类。”

  但是过程的繁复倒还在其次,更为令人恼火的是双方对于一些基本经济行为的认识分歧。“当时有一个争论的焦点,就是是否存在不正当补贴。比方说中国一个铜版纸生产企业,从商业银行拿到了5.5%利率的商业贷款,而正常的利率水平是6.5%,那美方就认为,你享受补贴了。”

  “这点优惠往往是由企业通过本身的实力和发展状况争取来的,与政策倾斜无关。我们的术语叫做‘无专项性’。”但是美方的观点与江鹏相左:“他们坚持说,中国每年都有一份‘产业指导目录’,遵照这份目录的指导就存在‘专项性’。我们确实每年都有这个目录,而且很不巧,当时纸业也在目录里。”

  不过最让江鹏无奈的却不止于此:“到后来,他们又说商业贷款的来源基本都是国有银行,认为国有银行自然要执行国家的产业指导。于是和那份‘目录’对上了。”

  这导致的结果是裁决对中方完全不利。2007年5月29日和10月17日美国商务部的初裁和终裁都认为中国对美出口铜版纸存在倾销和不正当补贴,决定对中国铜版纸产品加收7.4%的反补贴税和21.12%的反倾销税。

  “我们私下里跟美方人员交流,说你们这纯属乱扣帽子。他们自己有些人也觉得不合理,但是又说上面就是这个意思。”

  虽然美国商务部的裁决咄咄逼人,但案件发展过程却峰回路转。1个月后美国国际贸易委员会关于损害的调查结果为“无损害”。“跟2002年那回有异曲同工之妙,美国人调查发现,从中国进口的产品和他本国生产的有一定区别,并不严格属于同类市场。于是就推翻了美国商务部的裁决。误会一场。”

  虽然结果不坏,但江鹏心中多少有些疙瘩:“虽然保护本国的利益无可厚非,但是如果偏离了经济纠纷本身,成为一种政治工具,多少令人有些难以接受。”他认为,虽然有世贸规则的保护,世界上却总有绕开规则的道路。就纸业的情况来说,虽然巧妙地利用过规则,却同样被规则所妨碍。“所以,”他总结说:“强大才是硬道理。这个世界上管不了强盗,只能管小偷。”

 

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